Apostila: Elaboração de Projetos Públicos

GESTÃO PÚBLICA

PROF: JOSÉ RODRIGUES AMADO

Projetos de Bens ou Serviços Públicos

• O beneficiário do projeto público é uma comunidade;

• O projeto expressa uma ação de políticas públicas;

• Em geral o projeto está no contexto de um plano e programa;

Roteiro Básico de um Projeto

Apresentação

1. Identificação

2. Justificativa

3. Objetivos Gerais

4. Objetivos Específicos

5. Resultados

6. Atividades

7. Insumos/Recursos

8. Orçamento

9. Cronograma

10. Órgão Executor

11. Riscos

12. Esquema de Monitoramento da Execução

Identificação:

Na identificação especifica-se a ação objeto da intervenção. O nível de detalhamento dessa especificação deve corresponder à complexidade e dimensão do projeto. As informações devem indicar:

1. A área de atuação do projeto;

2. Sua localização geográfica;

3. Os níveis administrativos envolvidos;

4. A instituição responsável;

5. Os grupos de população envolvidos

5. Outras informações que possam melhor identificar a área de atuação do projeto.

Justificativa

Na justificativa deve-se apresentar as razões pelas quais se julga necessário executar o projeto. A justificativa deve ser explicitada de forma clara e precisa. Informações a serem prestadas na justificativa:

1. O problema (ou problemas) a ser tratado ou resolvido, indicado a situação existente e a que será alcançado com a realização do projeto;

2. A metodologia adotada, descrita de forma sumária, e o porque adotou a metodologia;

3. As mudanças que se espera com a execução do projeto e de como os resultados alcançados serão utilizados e quais os beneficiários;

4. Informar se o projeto pode ser desenvolvido pelo órgão responsável pala área a que ele se refere ou se será necessário à contratação de assistência técnica e operacional;

5. Quando for o caso, fazer referência à participação de outras entidades, inclusive a própria população beneficiária e de que forma serão envolvidas;

6. A integração do projeto com outras atividades do órgão, definido claramente sua relação com outros projetos previstos ou em execução;

Objetivos Gerais

Os projetos gerais estão no contexto de um programa ou de um plano, assim sendo, os objetivos gerais do projeto guardam uma estreita relação, evidentemente, na escala do projeto, com o programa que lhe dá cobertura. Dificilmente um projeto, de forma isolada, pode assegurar que se atinja um objetivo de um plano ou programa, por exemplo, as metas de uma Política de Meio Ambiente do País.

Os projetos são elaborados para solução de problemas identificados no contexto do plano ou programa. Um programa de modo geral envolve vários projetos.

Objetivos Específicos

Os objetivos específicos são aqueles que devem ser alcançados por maio do projeto. Enquanto os objetivos gerais são de nível superior e, portanto, definido de forma genérica, os objetivos específicos devem ser definidos de forma muito clara. Devem relacionar os resultados a serem alcançados e os impactos esperados com a execução do projeto por de indicadores que possam ser quantificados e/ou qualificados, definindo metas parciais e finais para o projeto

A determinação dos demais elementos do projeto, está diretamente ligada à compreensão dos objetivos específicos. As dificuldades de organização e deficiências na execução do projeto se devem a uma definição equivocada ou a insuficiência dos objetivos específicos.

Os objetivos específicos devem ser realistas, considerando o tempo, os recursos financeiros e humanos disponíveis, tantos para aqueles aportados para o projeto em si, como para sua operação e manutenção.

O projeto deve ter um número limitado de objetivos específicos. Quanto tem muitos é conveniente organiza-los em mais de um projeto, para evitar dificuldades na execução. Para cada objetivo específico deve ser definidos os resultados e os impactos esperados e especificados os indicadores que demonstre que foram alcançados, bem como os recursos exigidos. Os objetivos específicos podem ser alcançados em várias etapas de execução, mas os impactos desejados geralmente só são alcançados ao final do projeto.

Cada objetivo dede ser apoiado, no mínimo, por um resultado. Caso não lhe corresponda nenhum; é necessário reformular o projeto, pois provavelmente não se trate de um objetivo, mas de um resultado ou mesmo de uma ação.

Resultados

Os resultados são elementos que, ao integrar-se, levam à obtenção de um ou mais objetivos específicos. São elementos tangíveis que o projeto deve produzir para alcançar os objetivos propostos. São originários dos objetivos específicos, pois são os efeitos das ações que devem ser realizadas para alcançar esses objetivos.

Os resultados devem ser descritos de forma clara e verificável. Deve existir pelo menos um, sendo provável que haja mais de um resultado para cada objetivo específico. Pode acontecer que um resultado contribua para mais de um objetivo específico e, neste caso, deve-se destacar os objetivos específicos que receberam sua contribuição.

É comum se fazer confusão entre os resultados de realização com o resultado e impacto do projeto. Nesse nosso roteiro, o resultados de realização, correspondem ao comprimento das tarefas, servindo apara o acompanhamento físico-financeiro (ex. compra de equipamentos, realizações de cursos, etc.).

Atividades

As atividades do projeto originam-se diretamente dos resultados a serem obtidos e constituem-se em uma ou mais tarefas concretas que serão obtenção do mesmo. Se uma atividade não está orientada para a obtenção de resultado do projeto não deve ser incluída no mesmo.

Cada resultado corresponderá pelo menos a uma atividade. Devem ser enumeradas todas as atividades necessárias para produzir um resultado. Geralmente, necessita-se de várias atividades para obtenção de um resultado e algumas podem contribuir para mais de um resultado, o que deve ser indicado, quando ocorrer.

Deve-se indicar a duração prevista de cada atividade e seu início dentro do período do projeto, se depender de outras ações para ser executada e quem é responsável por sua execução.

Insumos

Os insumos são os meios necessários para a realização do projeto, pode ser equipamentos, material de consumo, pessoal, diárias, passagens, bolsas etc. São determinados após a definição dos objetivos gerais e específicos, resultados e atividades, já que podem ser facilmente identificados com os elementos necessários para que se cumprirem às tarefas de cada atividade.

Em um projeto devem ser indicados todos os insumos necessários à execução das atividades e a obtenção dos resultados esperados. Uma vez identificados todos os insumos necessários, devem ser destacados os que podem ser assegurados pelo órgão executor do projeto diretamente e os que devem ser adicionados pelo projeto.

A definição de insumos não deve ficar em uma simples quantificação, mas deve conter uma descrição mínima que permita conhecer o tipo e a qualidade. Essa deve ser suficiente para assegurar que o insumo proposto seja adequado ao projeto.

Orçamento

Com a definição dos insumos, é possível especificar os custos do Projeto de acordo com os principais itens do orçamento, divididos em investimentos (equipamentos, obras, serviços de consultoria) e despesas correntes (passagens, diárias, serviços de terceiros pessoa física e/ou jurídicas), de forma a demonstrar como serão utilizados os recursos.

Quando o projeto utiliza recursos de mais de uma fonte, deve-se especificar com que valor cada fonte contribui.

Vale destacar, que há projetos que apresentam atividades permanentes de manutenção e operação, implicado em custos permanentes que deverão incidir pela instituição que receberá o projeto após concluído.

Cronograma

Definido as atividades do projeto, suas inter-relações com outras ações e seu encadeamento lógico, deve ser apresentado um cronograma geral para todo período de execução, devendo constar o desenvolvimento físico e os gastos financeiros correspondentes.

Deve ser apresentado no cronograma o tempo real de execução das ações. Deve-se ter cuidado para não subestimar esse tempo, pois é comum acontecer, especialmente, por se desconhecer os prazos legais de algumas ações, como por exemplo, licitações, recursos, tramitação de convênios, liberações de recursos etc.

Monitoramento e Avaliação

O monitoramento se impõe como uma etapa fundamental à execução do projeto. Na execução do projeto é comum surgir situações imprevistas e o acompanhamento, o monitoramento, como um elemento do sistema de informação, deve alertar a gerência do projeto sobre a ocorrência e sugerir a melhor forma de contornar a dificuldade, servindo com um instrumento de ligação entre a gerencia e a execução.

O monitoramento deve compor o sistema de informações-decisões, onde o fundamental e a obtenção e transmissão de informações relevantes à tomada de decisões, contribuindo para realizar ajustes que conduzam ao atingimento dos objetivos e das metas.

Não se deve confundir monitoramento com avaliação, os dois são relacionados, mas distintos. As informações de monitoramento não são suficientes para que se realize uma avaliação.

O monitoramento deve centra-se em determinar se os insumos estão sendo distribuídos, se estão sendo realizado as atividades e obtidos os produtos previstos, enquanto a avaliação centra sua atenção na estimativa dos efeitos diretos e indiretos, além da estimativa de impactos.

Na prática, as metodologias e informações de monitoramento e avaliação se superpõem, ficando difícil estabelecer onde se inicia ou termina o monitoramento ou a avaliação. As principais diferenças são colocadas a seguir:

Monitoramento:

1. Realiza-se junto com a execução;
2. Centra sua atenção em insumos, atividades e produtos;
3. Enfatiza o cumprimento do cronograma de trabalho e a obtenção de alguns efeitos;
4. Analisa as condicionantes externas que afetam a execução;
5. É um processo regular e continuo;
6. Acompanha a execução a fim que as atividades se realizem conforme o planejado.

Avaliação:

1. Realiza-se antes, durante e após a execução;
2. Centra sua atenção na estimativa de efeitos e impactos;
3. Considera a relevância dos objetivos, a eficácia na obtenção dos objetivos e a eficiência no uso dos recursos;
4. Considera a sustentabilidade de produtos e efeitos e a pertinência da organização;
5. É um processo esporádico;
6. Emite um juízo de valor sobre o mérito de um projeto.

Estrutura de Um Sistema de Monitoramento

O que caracteriza um sistema de monitoramento e sua retroalimentação ou o retorno da informação (feedbak). As entradas são as informações provenientes da execução que após serem analisadas transformam-se em relatórios de monitoramento (saída) que vem a ser o produto e que se constitui no subsídio básico e entrada para os órgãos decisórios. Esses órgãos processam as

informações dos relatórios e se necessários, realizam a ações corretivas, ajustes ou reformulações, retornando à origem.

Dificuldades ou restrições ao processo de monitoramento:

1. problema de acesso às informações;
2. dificuldade de relacionamento entre o pessoal do monitoramento e os técnicos e/ou dirigentes responsáveis pela execução;
3. ausência de respaldo político para realizar monitoramento;
4. prazo curto para que o pessoal do monitoramento realize a tomada de informações e o seu processamento e a elaboração do relatório;
5. entropia da informação, ou seja, no processo de coleta de informações existe a possibilidade de que ela chegue incompletas, distorcidas ou com perturbações.

Ciclo de Monitoramento:

O ciclo do monitoramento indica os passos básicos desse processo, que são:

1. O estabelecimento dos indicadores;
2. A medição do desempenho, o que significa a coleta de informações em relação aos resultados das atividades realizadas durante determinado período;
3. A comparação do desempenho atual com os padrões;
4. A ação corretiva no caso de desvios.

O estabelecimento dos indicadores e a determinação das metas e padrões são os elementos fundamentais para comparar o planejando com realizado. Os padrões são as normas ou critérios estabelecidos previamente com os quais os resultados devem ser medidos por comparação. Normalmente os padrões são as próprias metas do projeto. Ex: um programa de moradias populares, a meta é a entrega, a uma determinada população com determinada renda média mensal, 2.000 casa anuais a um custo de R$50.000,00 cada uma (70 m2 de área construída), durante os próximos 5 anos, a fim de cobrir o déficit existente de quase 10.000 moradias. Neste caso, um dos indicadores é o No. de moradias construídas e o resultado obtido anualmente é comparado com o padrão, que responde à meta de 2.000 casas por ano. Daí que na definição dos objetivos de um projeto é fundamental que seja quantificado e determinada as metas.

Indicadores de Monitoramento: Definições e Características:

Os indicadores são variáveis que ajudam a medir as mudanças, progresso ou resultado de uma atividade em relação aos objetivos e metas definidos em um determinado período de tempo. Os indicadores podem ser expressos em percentuais, índices e também por conceitos. Ex: supondo que um projeto tenha por objetivo que 300 crianças maiores de 5 anos tenha bolsa escolar durante 10 anos e que em média as que devem ter assistência às aulas de no mínimo de 80% anual . Passado o primeiro trimestre, o município informou que 120 crianças tinham bolsas e um contrato de normas e deveres com as famílias. O indicador será número com Bolsa Escolar.

Conhecido o número, o percentual com relação à meta será de 40% (120/300 x100). Significando, que nos primeiros seis meses, o projeto atingiu 40% da meta estabelecida.

Os indicadores também podem ser qualitativos. Ex: desejando-se saber de uma associação está funcionando adequadamente. Neste caso, estuda-se o estatuto, verifica-se no capítulo das obrigações e compara-se com o que estar sendo praticado, item por item.

Um bom indicador de cumprir pelo menos os quatro requisitos abaixo:

1. o indicador deve ser valido, ou seja, possa medir o que se supõe deva ser medido;
2. o indicador deve ser confiável, ou seja, se a medição for feita por outra pessoa, à conclusão deve ser a mesma;
3. o indicador deve ser pertinente, ou seja, deve guardar relação com os objetivos que pretende medir;
4. o indicador deve ser eficaz em relação ao custo, ou seja, deve existir um equilíbrio entre o benefício da informação e o custo de obtê-la.

Os indicadores podem ser classificados como de insumos, de atividades, de produtos, de efeito e de impactos. São indicadores de insumos: recursos humanos contratados, equipamentos adquiridos, recursos financeiros gastos e outros; Indicadores de atividades: cursos realizados, estudos elaborados, transferências de tecnologia, folhetos elaborados e distribuídos, etc; Indicadores de Produtos: escolas construídas, pessoais treinados; crianças vacinadas, etc. Os indicadores de efeitos e Impactos, permitem medir a qualidade e quantidade dos resultados alcançados por um produto em uso.

Tipos de Indicadores:

Os indicadores são tipificados em: de Cobertura, de Utilização, de eficácia, de eficiência e de efetividade.

Indicador de Cobertura (C):

De modo geral os projetos tem por objetivo prestar serviço a um determinado grupo social (grupo alvo). O grupo alvo é o que recebe o benefício direto do projeto, mas ele está contido em num grupo maior que chamaremos de população alvo, que também necessita do benefício do projeto e que se pretende atender numa oportunidade futura. O indicador de Cobertura relaciona a população atendida com aquela que se pretende atender. Ex: capacitação de professore. Os professores de uma determinada são num total de 600, mas o projeto capacitou 400, logo o índice de cobertura será: 400/600 x 100 = 67%.

Índice de Utilização (U)

Mede o uso efetivo dos recursos disponíveis. Corresponde à relação existente entre os recursos efetivamente utilizados e os recursos disponíveis para uma atividade, numa determinada unidade de tempo. Ex: Em um hospital, os leitos disponíveis são 120, mas o, efetivamente, utilizados em um mês foram 90 leitos, logo o índice de utilização é de 75%.

Índice de Eficácia (E)

Pode ser entendido com o grau alcançado pelas metas de um projeto junto à população alvo (beneficiária) em determinado período de tempo, independentemente dos custos incorridos.

Fórmula para determinação da eficácia:

E = (MR/TR) ÷ (MP/TP)

Onde: E = eficácia

MR = Meta Realizada

MP = Meta Planejada

TR = Tempo de Realização

TP = Tempo Planejado

Possíveis resultados:

E > 1 projeto muito eficaz

E = 1 projeto eficaz

E< 1 projeto ineficaz

Ex: Em um programa de moradias populares foi planejado se construir 200 casas em seis meses, mas se construiu 180 em cinco meses. Logo:

(180/5) ÷ ( 200/6) = 1,06 → Trata-se de um projeto eficaz ( alcançou mais que o planejado)

Eficiência (Ef)

Trata-se de um conceito que se define a partir da análise de duas perspectivas que são complementares. Ex: a) se a quantidade de produto esta definida no projeto e trata-se de minimizar os custos ou os meios necessários para alcançar; b) se o gasto total for previsto no projeto e se deseja minimizar a quantidade de insumos para maximizar o produto.

Fórmula para cálculo considerando a relação existente entre o produto e os custos dos insumos:

Ef = { (MR/CR) x TR } ÷ {( MP/CP) x TP}

Onde: Ef = Eficiência

MR = Meta Realizada

MP = Meta Planejada

CR = Custo Realizado

CP = Custo Planejado

Possíveis Resultados:

Ef > 1 – projeto muito eficiente

Ef = 1 - projeto eficiente

Ef <1 - projeto ineficiente

Ex: Considerando o caso anterior das moradias e supondo que cada casa foi planejada com um custo de R$ 40.000,00 e que o custo realizado foi de R$ 50.000,00, então:

Ef = {( 180 / 50 ) 5 } ÷ { (200/40) 6 } = 0,60